Wozu verpflichtet der UN-Migrationspakt? Teil 2

Da die Staaten vor dem Hauptproblem die Augen verschließen, können sie im Text des Migrationspakts so tun, als ließen sich die Migrationsprobleme dadurch lösen, dass man den Migrationsprozess mit Rechten für Migranten und allerlei Hilfen für den Weg vom einen ins andere Land erleichtert – Informationen zu Migrationsfragen „in allen Phasen der Migration“ (Nr. 19), Versorgung der Migranten mit Identitäts- und Reisedokumenten (Nr. 20), Hilfen für Migranten in prekären Situationen (Ziel 7, Nr. 23), Bekämpfung von Schleusung (Nr. 25) und Menschenhandel (Nr. 26) usw.
Nichts gegen diese Maßnahmen – das ist alles sinnvoll und richtig. Aber dass man damit die Migration steuern und dass man damit erreichen kann, dass weniger Migranten nach Europa kommen, wie die Befürworter des Paktes im Bundestag behauptet haben, leuchtet nicht ein.
Abgesehen von dem sehr vage bleibenden Bekenntnis dazu, die Lebensbedingungen im Heimatstaat zu verbessern, lässt der Pakt nichts erkennen, wodurch der Migrationsdruck verringert und der Migrationsstrom vor allem nach Europa gebremst werden soll. Das liegt in der Konsequenz des Denkansatzes, dass Migration ja für alle Seiten positiv ist – wozu also Migration bremsen? Dass es Sinn des Paktes sei, den Migrationsdruck zu vermindern, wie Bundeskanzlerin Merkel behauptet hat, lässt sich dem Text des Paktes nicht entnehmen. Es ergibt sich auch nicht aus dem Regelungszusammenhang.
Im Gegenteil: Der Pakt setzt massive Anreize für zusätzliche Migration. Er will Migration erleichtern (Nr. 39 Abs. 1 Satz 1), die Migrationswege sicherer machen, den Migranten alle notwendigen Informationen und Dokumente zur Verfügung stellen, Planbarkeit und Rechtssicherheit von Migrationsvorhaben verbessern (Nr. 19, 28 lit. a) für sichere und reguläre Grenzübertritte und für ein effizientes Grenzübertrittsverfahren sorgen (Nr. 27). Konsularischer Schutz und konsularische Hilfe im gesamten Migrationszyklus sollen verbessert werden (Nr. 30). Vor allem verpflichten sich die Staaten, allen Migranten ungeachtet ihres Migrationsstatus sicheren Zugang zu Grundleistungen zu gewähren (Nr. 31). Sie verpflichten sich ferner, den gesundheitlichen Bedürfnissen von Migranten Rechnung zu tragen (Nr. 31 lit. e) und Migranten im Kindes- und Jugendalter „eine inklusive und gleichberechtigte hochwertige Bildung“ zu gewährleisten „sowie den Zugang zu Möglichkeiten lebenslangen Lernens“ zu erleichtern (Nr. 31 lit. f).
Diese letztgenannte Pflicht ist aufschlussreich: Die genannten Verpflichtungen bestehen unabhängig vom Migrationsstatus (Nr. 31 Satz 1), gelten also auch für irreguläre Migranten. Wenn deren Kinder Bildungsansprüche erhalten, sogar lebenslang, dann heißt dies doch, dass die Möglichkeit der Abschiebung überhaupt nicht in Betracht gezogen wird.
Das wird im folgenden durch Ziel 16 (Nr. 32) des Paktes bestätigt: Hiernach sind die Staaten verpflichtet, die Migranten zu befähigen, zu aktiven Mitgliedern der Gesellschaft zu werden. Migranten sollen möglichst vollständig integriert werden. Wenn dies auch für die irregulären Migranten gilt (dafür spricht, dass ohne Einschränkung von Migranten die Rede ist, und dafür spricht der Zusammenhang mit der vorangehenden Nr. 31, die ausdrücklich auch für irreguläre Migranten gilt), dann verliert die Unterscheidung von regulärer und irregulärer Migration ihre Bedeutung: Wenn alle integriert werden sollen, darf man niemanden zurückschicken.
GCM
Migration – einklagbares Recht unter dem Dach der Bundesrepublik
Und was bedeutet die Integrationspflicht? In Einwanderungsländern war es früher selbstverständlich, dass Einwanderer sich an die Gebräuche und Sitten des Einwanderungslandes angepasst, die Sprache gelernt und die Gesetze beachtet haben. Jedenfalls war das die Erwartung der Aufnahmestaaten, und auch in Deutschland hat man Integration früher vor allem als Erwartung an die Immigranten verstanden. Seit einiger Zeit versteht man in Deutschland Integration zunehmend als etwas, was der Aufnahmestaat und seine Bürger zu leisten hätten – durch eine „Willkommenskultur“, durch allerlei Hilfen zum Zurechtfinden im Alltag, durch Deutschkurse bis hin zu Informationen über das, was bei sexueller Annäherung in unseren Breiten erlaubt und verboten ist. Immer ging es dabei aber darum, dass die Einwanderer sich in das integrierten, was bei uns üblich beziehungsweise gesetzlich vorgeschrieben ist. Der UN-Migrationspakt will etwas anderes. Er versteht Integration als etwas, was die Migranten und die aufnehmende Gesellschaft in gleicher Weise verpflichtet. Sowohl die Migranten als auch die Gesellschaft des Aufnahmestaates sollen „zur Verwirklichung der vollständigen Inklusion und des sozialen Zusammenhalts“ befähigt werden (Ziel 16). Um dieses Ziel zu verwirklichen, verpflichten sich die Staaten, „den gegenseitigen Respekt für die Kultur, die Traditionen und die Gebräuche der Zielgesellschaft und der Migranten (zu) fördern“ und zu diesem Zweck unter anderem die „Akzeptanz von Vielfalt“ zu fördern (Nr. 32 lit. a). Nicht nur die Einwanderer sollen sich also mit den Gebräuchen in Deutschland vertraut machen, sondern umgekehrt sollen sich auch die Deutschen mit den Gebräuchen der Einwanderer vertraut machen, diese respektieren und akzeptieren.

Ziel ist die gelebte kulturelle Vielfalt, nicht die Anpassung der Einwanderer an die Kultur des Aufnahmestaates. Der Begriff „Multikulturalismus“ wird im UN-Migrationspakt zwar nicht ausdrücklich verwendet (abgesehen von der Förderung „multikultureller Aktivitäten“, Nr. 32 lit. h), aber inhaltlich legt der Pakt die Politik auf Multikulti-Konzepte fest. Das kommt auch darin zum Ausdruck, dass die organisatorische Eigenständigkeit von „Diasporas“ sowie die politische Teilhabe und das politische Engagement von Migranten in ihren Herkunftsländern gefördert werden sollen (Nr. 35). Was vielleicht sinnvoll ist, wenn im Rahmen der Arbeitsmigration Wanderarbeitnehmer für vorübergehende Zeit im Zielland leben, um dann in ihre Heimat zurückzugehen (so liest sich Nr. 35, aber ein solches „Gastarbeiter“-Konzept gilt doch in Deutschland als gescheitert!), steht im Widerspruch zur auf Dauer angelegten Integration. Mit der Umwandlung Deutschlands in ein „buntes“ Multikulti-Land hingegen lässt es sich vereinbaren – Verfestigung der immigrierten Populationen als eigenständige „Diasporas“ statt Integration in die vorhandene Kultur.
Die Staaten verpflichten sich, im Rahmen des Grenzmanagements irreguläre Migration zu verhindern (Nr. 27). Das scheint konsequent, denn andernfalls bräuchte man eigentlich gar kein Grenzmanagement, sondern könnte einfach die Grenzen offen lassen. Andererseits legt der Pakt es den Staaten nahe, auf Sanktionen für irreguläre Einreise und irregulären Aufenthalt zu verzichten (Nr. 27 lit. f). Freiheitsentziehungen bei irregulärer Migration müssen unterbleiben, wenn es nichtfreiheitsentziehende Alternativen gibt. Sie müssen auf jeden Fall von möglichst kurzer Dauer sein (Nr. 29, insb. lit. a, f). Die Einrichtung von Ankerzentren, in denen Migranten festgehalten werden, bis über ihre Aufenthaltsberechtigung entschieden ist und aus denen sie gegebenenfalls gleich wieder abgeschoben werden, dürfte damit unvereinbar sein. Damit bringt sich die Bundesregierung um ein wichtiges Instrument der von Innenminister Seehofer vorgeschlagenen Migrationspolitik. Dennoch ist Seehofer für den Pakt.
Das Hauptproblem, mit dem die Migrationspolitik in Deutschland zu kämpfen hat, wird durch den UN-Migrationspakt überhaupt nicht thematisiert: nämlich die Pflicht irregulärer Migranten zum Verlassen des Ziellandes. Deutschland hat Hunderttausende irregulär eingewanderte Migranten aufgenommen, von denen der weitaus größte Teil hier weder ein Recht auf Asyl noch ein Bleiberecht nach der Flüchtlingskonvention hat. Die Rückführung in ihre Heimat scheitert aber oft an der mangelnden Kooperation der Herkunftsstaaten. Ein UN-Migrationspakt, der Ordnung in die Migration bringen und die Aufnahmebereitschaft der Zielländer erhalten will, ohne sie völlig zu überfordern, müsste hierfür eine Lösung anbieten.
Der Pakt enthält zwar die Verpflichtung, eine sichere und würdevolle Rückkehr der Migranten in ihr Herkunftsland zu ermöglichen und zu diesem Zweck zusammenzuarbeiten. Auch sollen förderliche Bedingungen für die Reintegration von Migranten nach Rückkehr in ihre Herkunftsländer geschaffen werden (Nr. 37). Das ist zu begrüßen. Wie aber Migranten, die kein Bleiberecht haben und nicht freiwillig in ihr Herkunftsland zurückkehren wollen, rückgeführt werden können, wird nicht geregelt. Der Pakt sagt dazu lediglich, dass die Rückführung „in Sicherheit und Würde nach Einzelprüfung erfolgt und von den zuständigen Behörden im Rahmen einer raschen und wirksamen Zusammenarbeit zwischen Herkunfts- und Zielländern durchgeführt wird und dass dabei alle anwendbaren Rechtsbehelfe ausgeschöpft werden können, unter Einhaltung der Garantien eines ordnungsgemäßen Verfahrens und der anderen internationalen menschenrechtlichen Verpflichtungen“ (Nr. 37 lit. e).
Was kann man damit anfangen? Selbst in dieser einzigen Vorschrift des Paktes, die sich mit der nichtfreiwilligen Rückführung von Migranten ohne Bleiberecht beschäftigt, geht es fast nur um Rechte der Migranten und nicht um die Durchsetzung der Pflicht, das Land des rechtswidrigen Aufenthalts zu verlassen. Die Vorschrift sagt nur ganz allgemein, dass die Behörden der Herkunfts- und Zielländer bei der Rückführung rasch und wirksam zusammenarbeiten sollen. Immerhin wird die Pflicht der Herkunftsstaaten, ihre eigenen Staatsangehörigen wiederaufzunehmen, anerkannt. Die Verwirklichung wird künftigen bilateralen, regionalen und multilateralen Vereinbarungen überlassen. Dass mit Hilfe des Paktes die Probleme, an denen die Rückführung immer wieder scheitert, überwunden werden können, ist zunächst nicht mehr als eine kleine Hoffnung. Denn völkerrechtlich waren die Staaten auch schon bisher verpflichtet, ihre eigenen Staatsangehörigen aufzunehmen, haben dies aber häufig abgelehnt. Solange sich dies nicht bessert, verstärkt der Pakt die Problematik, die schon lange die Einwanderungspraxis kennzeichnet: Irreguläre Einwanderung wird durch den Pakt zwar nicht erlaubt, aber auch nicht wirksam verhindert; und wer einmal eingewandert ist, hat auch dann, wenn er illegal eingewandert ist, im Zielland alle Rechte und kann nur sehr schwer wieder abgeschoben werden. Die These der Bundesregierung, der Pakt würde zur Verminderung der Einwanderung führen, ist auch unter diesem Aspekt nicht plausibel.
Zum Schluss wird in einer verpflichtenden Bestimmung nochmals festgestellt, dass es um „die Erleichterung einer sicheren, geordneten und regulären Migration“ geht und dass die Staaten anerkennen, „dass wir alle Herkunfts-, Transit- und Zielländer sind“ (Nr. 39 Abs. 1 Satz 1). Demnach hat kein Staat mehr die Möglichkeit, sich dafür zu entscheiden, dass er kein Einwanderungsland sein will. Daraus ergibt sich zwar nicht – wie manche behauptet haben –, dass der Pakt ein Menschenrecht auf Migration in jedes Wunschzielland normiert, aber auch im Hinblick darauf, dass die Staaten sich verpflichten, „eine in allen Phasen sichere, geordnete und reguläre Migration zu ermöglichen“ (Nr. 41), kommt der Pakt einem solchen Recht jedenfalls ziemlich nahe. Zumindest geraten Staaten unter internationalen Rechtfertigungsdruck, wenn sie künftig Immigration begrenzen wollen. Denn in dem Maße, in dem sie die Einwanderung begrenzen, ermöglichen sie keine reguläre Migration. Der Pakt zwingt die Staaten zwar nicht dazu, jede Immigration zu erlauben und so zur regulären Migration zu machen, aber das Zusammenspiel seiner vielen Regelungen wirkt in diese Richtung.
Dass der Pakt sich in diese Richtung entwickelt, wird auch dadurch beflügelt, dass er „in Zusammenarbeit und Partnerschaft mit Migranten, der Zivilgesellschaft“ – das sind dann vor allem die diversen Pro-Asyl- und Migrantenhilfsorganisationen (D.M.) –, außerdem in Zusammenarbeit mit „Migranten- und Diasporaorganisationen, religiösen Organisationen […], den Medien und anderen relevanten Interessenträgern“ umgesetzt werden soll (Nr. 44). All diese Organisationen geben der Politik den Schub in Richtung auf die der Gesamtkonzeption des Paktes entsprechende Erleichterung und Förderung der Migration. Bezeichnend ist, dass unter den Subjekten, mit denen bei der Umsetzung des Paktes zusammengearbeitet werden soll, Parlamentsabgeordnete nur beiläufig neben dem Privatsektor, Gewerkschaften und nationalen Menschenrechtsinstitutionen genannt werden. Die demokratischen Subjekte, die Völker der Staaten, von denen die nationalen Parlamente gewählt werden, haben auf die Umsetzung des Paktes praktisch keinen Einfluss, wenn die Umsetzung durch die „Zivilgesellschaft“ und andere „relevante Interessenträger“ – mit anderen Worten durch die sogenannten NGOs (Non Governmental Organisations) – gesteuert wird. Mit Demokratie hat dies – wenn es so gemeint ist – kaum noch etwas zu tun.
Freilich bleibt die Rolle der Parlamente gewahrt, soweit zur Umsetzung des Paktes Gesetze erlassen werden müssen. Aber der Inhalt der Gesetze wird wohl in dem Aushandlungsprozess vorgeformt, der zwischen den genannten „Interessenträgern“ stattfindet. Das engt den Entscheidungsspielraum des Parlaments politisch stark ein, und der parlamentarische Spielraum für migrationspolitische Entscheidungen wird zusätzlich noch dadurch verkleinert, dass der Generalsekretär der Vereinten Nationen alle zwei Jahre einen Bericht über die Umsetzung des Paktes erstatten soll (Nr. 46) und dabei Defizite in einzelnen Ländern anprangern wird.
Hinzu kommt, dass ein Kontrollsystem eingerichtet wird, das die Umsetzung des Paktes überprüfen soll, wiederum unter Beteiligung aller relevanten Interessenträger (Nr. 48). Als globale Plattform der Mitgliedstaaten soll alle vier Jahre das „Überprüfungsforum Internationale Migration“ zusammentreten und die Umsetzung des Paktes auf lokaler, nationaler, regionaler und globaler Ebene erörtern und in Interaktion mit „anderen relevanten Interessenträgern“ Ergebnisse erzielen und darauf Möglichkeiten weiterer Zusammenarbeit aufbauen (Nr. 49). Aus jedem Überprüfungsforum soll eine „zwischenstaatlich vereinbarte Fortschrittserklärung hervorgehen“ (Nr. 49 lit. e). Zusätzlich soll es regionale Überprüfungen geben, die ebenfalls alle vier Jahre (immer in der Mitte des Zeitraums zwischen den globalen Überprüfungsforen) stattfinden, auch diese unter Einbeziehung der NGOs. So wird ein ständiger Druck auf die Staaten aufgebaut, die Migration immer weiter zu erleichtern. Das engt die Entscheidungsspielräume der nationalen Regierungen und Parlamente noch weiter ein. Der Umstand, dass der Pakt kein völkerrechtlicher Vertrag ist und deshalb rechtlich unverbindlich ist, ist demgegenüber ziemlich bedeutungslos. Denn Staaten, die sich in dem Pakt politisch zu einer bestimmten Migrationspolitik verpflichtet haben und die dann in dieses Umsetzungssystem eingebunden sind, werden sich dem politischen Druck, der unter Berufung auf die politischen Verpflichtungen des Paktes auf Ebene der UNO und im Rahmen der Umsetzungsmechanismen aufgebaut wird, nicht entziehen können.
Auch wenn der Pakt so schön sagt, dass wir alle Herkunfts-, Transit- und Zielstaaten seien, ist doch klar, dass der Migrationsdruck von vielen Entwicklungsländern ausgeht und in wenige Industriestaaten, insbesondere in Europa strebt. Die große Mehrheit in den Überprüfungsforen haben die Herkunftsländer, und es bedarf keiner großen Phantasie, sich vorzustellen, wer sich dort – unterstützt durch NGOs – regelmäßig durchsetzen wird. Der Völkerrechtler und ehemalige ÖVP-Politiker Andreas Khol hat darauf hingewiesen, dass Kontrollmechanismen im Rahmen der UNO oft ein Zerrbild objektiver Kontrolle seien. So würden im UN-Menschenrechtsrat einzelne Menschenrechtsverletzungen in entwickelten Demokratien angeprangert, während zuletzt 97 Staaten dafür gestimmt hätten, dass Saudi-Arabien ein gutes Zeugnis bekommt.
Die völkerrechtliche Unverbindlichkeit des Migrationspaktes könnte sich sogar als besonders gefährlich erweisen. Denn sie verführt die Staaten dazu, einem Text zuzustimmen, der eine Vielzahl sehr vage und blumig formulierter Verpflichtungen und zum Teil widersprüchlicher Normen enthält. Man kann im vorhinein gar nicht genau wissen, wohin sich der Umsetzungsprozess genau entwickeln wird – außer dass sich die Tendenz in Richtung auf immer größere Erleichterung der Migration, immer weitere Verstärkung von Migrantenrechten und immer weitere Einschränkung staatlicher Möglichkeiten zur Migrationsbegrenzung wohl ständig verstärken wird. Damit wird die staatliche Souveränität in Migrationsangelegenheiten zwar nicht rechtlich, aber faktisch weitgehend eingeschränkt.
Darüber hinaus besteht – darauf hatte ich eingangs hingewiesen – die Möglichkeit, dass aus dem Soft Law des Paktes im Laufe der Zeit völkerrechtlich verbindliches Hard Law wird.
Mit der Zustimmung zum UN-Migrationspakt liefert sich die Bundesregierung Entscheidungsprozessen auf UNO-Ebene aus, die sie nicht steuern kann. Es ist zwar richtig, dass man „die Migration“, wenn überhaupt, dann nur in internationaler Zusammenarbeit steuern kann. Aber der Pakt steuert die Migration nicht, sondern erleichtert sie ohne jedes Steuerungsziel. Und wieviel Immigration ein Staat haben will, kann er ohne Konsens mit der ganzen Welt entscheiden, solange er in der Lage ist, seine Grenzen zu kontrollieren.
Damit solche Einwände künftig gar nicht mehr erhoben und erst recht nicht öffentlich erörtert werden, hat der Migrationspakt noch besondere Vorkehrungen getroffen. Die Staaten verpflichten sich nämlich, „das Vertrauen der Öffentlichkeit in die Migrationspolitik und die mit Migration befassten Institutionen (zu) stärken“ (Nr. 32 Abs. 1). Also Willensbildung von oben nach unten. Die Regierungen sollen den Wählern beibringen, dass sie die Politik, die zur Umsetzung des Paktes beschlossen und mit Hilfe der Überprüfungsmechanismen durchgesetzt wird, gut finden. Aber wie machen sie das? Dafür enthält der Pakt ausführliche Vorschriften (Nr. 33). Die Staaten verpflichten sich, „Äußerungen, Handlungen und Ausprägungen von Rassismus, Rassendiskriminierung, Gewalt, Fremdenfeindlichkeit und damit zusammenhängender Intoleranz gegenüber Migranten zu verurteilen und zu bekämpfen“ (Nr. 33 Abs. 1 Satz 1). Ja, alles Böse muss bekämpft werden. Dagegen lässt sich nichts sagen. Aber es muss etwas dagegen gesagt werden, dass Staaten sich verpflichten, auf der Basis völlig unbestimmter, gesinnungsbezogener und manipulierbarer Begriffe Freiheitseinschränkungen vorzunehmen. Dass Gewalt gegen Fremde wie gegen Einheimische strafbar sein und bekämpft werden muss, ist in einem Rechtsstaat selbstverständlich. Aber wer die Auseinandersetzungen über Migration in Deutschland und anderen europäischen Staaten in den letzten Jahren verfolgt hat, weiß, dass oft schon jede Forderung nach Immigrationsbegrenzung als „Fremdenfeindlichkeit“ oder als „Rassismus“ bezeichnet wird. Dass niemand wegen seiner Rasse diskriminiert werden darf, ergibt sich aus dem Grundgesetz (Art.3 Abs. 3) und ist selbstverständlich. Aber Begriffe wie „Fremdenfeindlichkeit“ und „Rassismus“ sind zu politischen Kampfbegriffen geworden, die häufig nur dazu dienen, Einwanderungskritiker zu diskreditieren. Staatliche Bekämpfung und strafrechtliche Verurteilung von Einwanderungskritik wegen angeblicher „Fremdenfeindlichkeit“ oder „Rassismus“ sind weder mit dem Rechtsstaatsprinzip noch mit der Meinungsfreiheit vereinbar. Eine solche Einschränkung des öffentlichen Diskurses verträgt sich auch nicht mit dem Demokratieprinzip.
Der Pakt schreibt außerdem vor, dass die Staaten „eine unabhängige, objektive und hochwertige Berichterstattung durch die Medien, einschließlich der Informationen im Internet, fördern“ und die öffentliche Finanzierung oder materielle Unterstützung von Medien, „die systematisch Intoleranz, Fremdenfeindlichkeit, Rassismus und andere Formen der Diskriminierung gegenüber Migranten fördern“, einstellen – das alles „unter voller Achtung der Medienfreiheit“ (Nr. 33 lit. c). Die Verfasser des Paktes sind also der Meinung, dass sich massive staatliche Interventionen zur öffentlichen Meinungsbildung mit Hilfe von Subventionierung erwünschter Meinungen und Entzug von Subventionen für unerwünschte Meinungen mit „voller Achtung der Medienfreiheit“ vereinbaren lässt. Sie zeigen damit, dass sie von Meinungsfreiheit und von Demokratie nicht viel verstanden haben. Auch hier muss betont werden: Selbstverständlich ist Rassendiskriminierung zu ächten. Aber was „Intoleranz“ oder „Fremdenfeindlichkeit“ bedeuten, können die Regierungen nach Gusto bestimmen und unter Berufung auf den Pakt jede Migrationskritik bekämpfen: „Intolerant“ und „fremdenfeindlich“ ist, wer sich gegen die Masseneinwanderung wendet. So jedenfalls kann der Pakt gelesen werden, und die Wahrscheinlichkeit, dass er unter dem Einfluss der NGOs und der Medien, die in die Umsetzung des Pakts eingebunden sind, so gelesen wird, ist nicht gering – entspräche dies doch der dort weithin üblichen Polemik gegen jede Einwanderungskritik.
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